關於模糊財產線索對財產保全工作影響調研報告
關於模糊財產線索對財產保全工作影響調研報告
財產保全是保障訴訟和執行順利進行的重要手段，但實踐中模糊財產線索對財產保全工作的不利影響較為突出，存在的問題亟待解決。為此，重慶市第一中級人民法院就模糊財產線索對財產保全工作的影響開展專題調研，對存在的問題提出建議。
一、財產保全工作基本情況
1.財產保全“裁執分離”，收案數量增長明顯
重慶一中院自2014年1月1日實行財產保全裁定與執行行為分離制度以來，財產保全案件收案數量增長明顯，民商事案件中採取財產保全措施的比例持續上升，有效提升了保全工作總體效能。2013年、2014年、2015年，財產保全收案數量分別為187件、655件、787件，佔民商事案件收案數量比例分別為2.26%、5.52%、6.38%。其中，訴前財產保全收案數量持續增加，分別為66件、372件、401件，佔財產保全收案的比例分別為35.29%、56.79%、50.95%。
2.保全裁定概括化，模糊財產線索大量存在
立案部門、審判部門作出的保全裁定書一般採取概括化形式，保全裁定中沒有明確的保全物件，一般表述為“查封、凍結、扣押被申請人價值多少萬元的財產”，導致模糊財產線索的大量存在，而擬保全財產物件、具體型別、數量等則需要根據實際情況由執行部門在協助執行通知書中予以確認。而申請人為達到預期目的，千方百計窮盡財產線索，提供的財產線索多而模糊。
以2015年第二季度為例，執行部門共實施完畢財產保全案件202件(不含續保、解保、財產置換、補充保全和異議案件)，共收到財產線索1132項(涉及一個協助單位統計為一項)，每案平均提交財產線索5.6項，個案提交的財產線索最多達32項。其中，涉及模糊財產線索的保全案件145件，佔比71.78%，保全財產分佈在重慶市外案件有45件，分佈在萬州、涪陵、黔江地區的案件有52件，分別佔涉及模糊財產線索案件總數的31.03%、35.86%。
3.財產線索模糊化的表現形式多樣
一是財產線索指向錯誤。線索所指向的財產不存在或非被申請人所有。二是財產線索雖明確，但無權保全。如請求對海事法院專屬管轄的船舶進行財產保全。三是財產線索模糊、不明確。根據線索的模糊程度又分為：(1)線索過於模糊，非經全面、深入調查不能明確。(2)關鍵資訊項缺失或錯誤。(3)財產線索指向正確，但資訊十分籠統。(4)無財產抵押、查封等資訊，實施人員難以判斷財產價值。
二、模糊財產線索對財產保全工作的不利影響
1.財產保全行為執行化，保全功能錯位
模糊財產線索推動了概括化保全裁定的普遍使用，而概括化裁定又進一步導致模糊財產線索的大量存在，兩者相輔相成。模糊財產線索大量存在，造成保全實施工作在查封、凍結、扣押等措施的基礎上，增加了調查、搜查等工作。而在申請人未取得勝訴判決前，採取保全措施的基本性質應該是控制性的，而調查、搜查被申請人的財產狀況，已經超出了控制性措施的範圍，導致保全行為執行化。從功能上看，保全是為實現債權人利益的臨時性保障措施，而非強制性措施。法院採取調查、搜查等執行程式中措施的合理性值得考量，這不僅會導致保全功能錯位，也極有可能侵害被保全人的利益，引發被保全人提起保全異議。
2.轉嫁確定保全物件的責任，提高司法風險
按現行的財產保全案件辦理模式，允許模糊財產線索存在，不要求申請人提供明確保全物件，而法院需動用調查措施才能釐清財產線索，申請人將應負的.舉證責任轉嫁給法院，實則是將查詢保全物件、判斷保全標的權利歸屬、價值大小的責任附加於法院，法院將可能承擔保全錯誤引發的賠償責任，無疑提高了司法風險。
而申請人不僅不必承擔提供模糊財產線索的不利後果，還可利用法院查證的機會發現或關聯出債務人更多的財產，導致大量申請人申請法院運用搜查、調查等措施查明被申請人的財產狀況，也導致一些申請人故意提供模糊資訊，誘導法院啟動調查程式，甚至存在申請人企圖透過提供模糊線索達到惡意財產保全的目的，如某案代理律師提供模糊財產線索，申請法院調查、核實第三人到期債權情況，企圖利用法院調查取得證據，用於另案訴訟。
3.財產線索無序補充，降低保全效率
按現行的財產保全案件辦理模式，保全完成與否是以保全財產是否足值作為標準，而非以具體物件保全完畢來衡量。因此，大多申請人為儘快啟動保全，申請保全時提供模糊財產線索，後續又以保全不足值為由，補充財產線索要求繼續保全。如某保全案件，在保全實施完畢1年之後，申請人仍以保全不足值為由，要求繼續保全。如部分申請人反覆追加財產線索，甚至反覆追加模糊財產線索或有抵押、查封等質量不高的財產線索，使得保全實施所耗費的經濟、人力和時間成本十分高昂。據統計，財產保全個案製作的協助執行通知書最多達60份，兩名執行人員用時1個月才實施完畢。允許模糊線索的存在，使得財產保全立案門檻和保全效率雙降低，使得緊急情況下“必須在48小時內作出裁定”並“應當立即開始執行”變得十分困難。
三、最佳化財產保全工作的建議
1.準確定位，釐清財產保全的功能
對財產保全工作準確定位，是解決保全工作中存在的問題，最佳化財產保全工作的前提。關於財產保全的功能定位，法院能否依職權調查財產線索，在實踐中存在爭議。允許申請人提供模糊的財產線索，法院依職權調查，雖有一定的實踐基礎，即被保全人的財產難找，但其合理性值得關注。無論是最高人民法院“總對總”或重慶市高階人民法院的“點對點”等網上資訊查控業務，均未向財產保全案件開闢查詢被保全人財產的通道。已制定統一財產保全規範的其他法院，大多認為申請人負有提交準確財產線索和證明的義務。如，北京市高階人民法院規定，“申請人提供的財產保全標的物及財產線索應當明確、具體”。上海市高階人民法院要求，“提供的財產證據或線索應當明確、具體，並進一步明確了各類財產線索的資訊要素”。天津市第二中級人民法院規定，“訴訟財產保全中，財產保全合議庭不負責查詢財產線索，由當事人提供財產線索，且必須真實、可操作。”
基於合法性與合理性的考量，課題組更傾向於認為，法院直接運用職權對被保全人進行調查有失公允，申請人具有提供明確財產線索的義務。一是與執行程式不同，關於財產保全的相關法律法規並沒有明確賦予法院依職權調查被保全人財產的權力，“法無明文規定即禁止”，故法院不應在財產保全中主動並廣泛運用調查、搜查等措施，採取控制性措施更為合理，以免損害被保全人的利益。二是根據立法本意，保全申請人負有提供明確財產線索的義務。訴中財產保全，根據民訴法規定，“因當事人一方的行為或者其他原因，使判決不能執行或者難以執行”中通常指的是轉移財產，如財產尚不明確何以證明其可能被轉移，遑論訴前財產保全“因情況緊急，不立即申請保全將會使其合法權益受到難以彌補的損害”。
2.明確標準，製作統一的申請財產保全指引
明確申請人提供財產線索的標準，申請人提供的財產線索應當明確、具體，申請時已經存在的財產線索，應當一次提供完畢，非申請人主觀原因致無法提供的除外。將財產線索的資訊要素格式化，建立格式化的清單，並要求申請人提供財產登記機關的近期查詢證明。對不同性質的財產資訊要素進行分類規定：一是財產線索為銀行存款、存單的，應當提供具體銀行名稱、賬號和銀行的確切地址;二是財產線索為股票的，應當提供具體的股東賬號、資金賬號及證券公司地址;三是財產線索為已登記的不動產、特定動產及其他財產權的，應當提供有關登記機關最近一週內出具的登記資料，資料除包含所有權人、權證號碼、品牌、型號等基本資訊外，還應當包含有無抵押權人和司法限制等資訊。
在明確申請人提供財產線索標準的基礎上，製作統一的申請財產保全指引。實踐中，各審判部門對財產保全申請的條件及材料要求不盡相同，不但申請人無所適從，執行部門也難以銜接。製作統一的申請財產保全指引，不僅能引導申請人規範地提出申請，給申請人提出保全申請提供便利，也有利於審執部門的順利銜接。
3.深化裁執分離，分步推進保全裁定具體化
實化協助執行通知書，而虛化保全裁定書，實則模糊了裁執分離的界限。深化財產保全“裁執分離”，保全裁定部門需對保全申請進行嚴格的前置審查，明確財產線索及保全物件，分步推進保全裁定具體化。
一是推行訴前保全裁定具體化。訴前保全案件數量較多，佔財產保全收案數量一半左右，且訴前保全具有強烈的應急性，稍有不慎易因申請人濫用保全導致被保全人利益受損，故推行訴前保全裁定具體化更為急迫。訴前保全應採取較訴中保全更為謹慎的態度，由立案部門進行嚴格的前置審查，明確保全物件，推行保全裁定具體化。
二是推行訴中保全裁定嚴格清單化。就訴中保全裁定而言，其主文仍可以概括化形式出現，但裁定書可由“保全被告價值多少元的財產”，變更為“保全被告的財產(詳見保全財產清單)”。針對超值保全的焦點問題，確立法院內部統一的快速估價規則。當第一次保全不足值，申請人申請繼續保全時，審判部門應要求申請人書面承諾，一旦超值保全導致損失，由申請人承擔相應的賠償責任。當審判部門認為請求補充保全財產的價值明顯過高時，應要求申請人出具評估報告。執行部門根據協助執行人的不同拆分財產清單，將拆分後的清單作為保全裁定書附件，連同協助執行通知書一併送達。執行部門必須嚴格按照財產清單進行保全，無權增加、減少或變更保全財產，既能約束執行部門，也能提高保全效率。
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