美國農業法案對奶業安全網的調整及其影響分析論文
奶業的自身性質決定了牛奶價格和奶農收益波動十分突出，迫切需要政府介入以維繫產業的健康發展，解決牛奶生產所面臨的週期性難題。美國曆來對奶業十分重視，自1933年頒佈第一部農業法開始，實施了一系列奶業支援政策。從支援牛奶價格到補貼牛奶生產收入，再到保障牛奶生產利潤，構建一套較為完整的產業支援政策體系，美國習慣上把它統稱為奶業安全網(Daily Safety Net)。這些政策在調動奶農生產積極性、提升乳製品質量和促進乳製品出口等方面發揮了積極作用。美國在建構和完善奶業安全網方面積累了成熟經驗，頗具參考價值。與此同時，近年來美國乳製品出口大幅增加，卻仍在其2014年農業法案中增加奶業的補貼支出，有違背WTO精神的風險，引發許多國家和地區的關注和不滿。
國內研究美國奶業支援政策的文獻較少，直到2010年才有學者專門研究美國奶業支援政策。王世群和李文明(2010)闡述了美國奶業支援專案的種類和主要內容[1]，孔祥智和董翀(2010)則分析美國乳製品收入損失補償專案及政策實施效果[2]。彭超(2014)介紹2014年美國農業法案中奶業支援政策的主要內容[3]。現有文獻並未系統研究美國奶業支援政策的演變歷程，也未基於最新農業法案的內容分析其可能影響。本文在梳理美國奶業安全網演變歷程的基礎上，全面闡述美國2014年農業法案中奶業安全網的內容，分析其可能影響，為完善中國奶業支援政策提供借鑑。
1 美國奶業安全網的歷史演變
美國對奶業的支援政策始於1933年的農業法案，歷經漫長的演變歷程，大致可分為3個階段。1.1 價格支援階段(1933—2001年)美國奶業支援政策始於1933年農業法案，在1949年農業法案獲得永久性授權。政府透過對牛奶市場供需的調節，達到干預價格的效果。政策目標是確保奶農獲得一個合理價格。價格支援是這期間採取一系列支援政策的統稱，可分為國內政策和邊境貿易政策兩部分。一是對內實施最低價收購政策。透過農業法案規定牛奶的最低收購價格。當市場價格低於最低價格時，美國農業部下屬的商品信貸公司(Commodity Credit Corporation，CCC)對達到要求的原料奶進行收購，保證原料奶的價格維持在一定價格水平之上。2008年農業法案對最低收購價政策進行調整，收購物件由原料奶轉為黃油、乳酪、脫脂奶粉等乳製品。二是對外實施鼓勵出口限制進口政策。透過對乳製品出口商實施現金獎勵，以促進脫脂奶粉、乳脂和乳酪等乳製品出口，緩解國內產品過剩狀況。透過重重關稅和非關稅貿易措施，嚴格控制乳製品進口。政策目標是透過邊境貿易措施支撐國內牛奶價格。價格支援專案的支出規模受乳製品市場狀況、乳製品價格支援水平等因素影響，各年度差異很大。20世紀80年代，由於乳製品市場不景氣和較高的乳製品價格支援水平，該專案的年度支出曾經達到創紀錄26億美元，美國聯邦政府的收購量佔當年總產量的12%。進入90年代以來，特別是WTO農業協議達成以來，美國國內牛奶的支援價格不再偏離國際市場價格，價格支援政策的影響變得很小甚至沒有。
1.2 收入補貼階段(2002—2008年)
此階段在保留最低收購價政策和邊境貿易政策的基礎上，開始實施乳製品收入損失補償專案(Milk Income Loss Contract，MILC)，用來管理價格波動。作為一項目標價格補貼專案，乳製品收入損失補償政策的目標是穩定牛奶市場價格，降低奶農收入波動風險。聯邦政府透過農業法案規定牛奶的目標價格。當牛奶的市場價格低於目標價格時，聯邦政府對參與此計劃的奶農提供收入補貼。MILC不再幹預市場價格，能夠有效平抑牛奶生產的週期性波動，它的實施標誌著美國奶業支援政策邁入一個新階段。
受財政補貼資金限制，MILC對單個奶農享受補貼的絕對額進行限制。奶農參與該計劃的原料奶年生產量不得超過240萬磅(大約相當於130頭奶牛的農場規模，1磅≈0.45kg。)。此外，2007年美國通過了《能源自主及安全法》(Energy Independence and Security Act，EISA)，開始大力推進生物能源專案。大量的玉米被用來加工生物乙醇，直接帶動玉米價格大幅上漲，也導致奶牛養殖的飼料成本同步提高。單純對牛奶進行收入補貼已經無法管理奶牛養殖的全部風險。如2009年和2012年，受玉米價格大幅攀升影響，奶業生產利潤出現兩段低谷期，而同期MILC並未對奶農利潤損失進行有效補償。
1.3 利潤保障階段(2008年以來)
玉米等飼料價格的大幅攀升擠壓了奶業的利潤空間，原有的奶業支援政策無法進行有效保障。美國學者建議，牛奶收入與飼料成本之差比單純的牛奶收入指標能更有效地反映奶業贏利能力。2008年，美國政府引入了牛奶利潤保障保險(LivestockGross Margin Insurance，LGM-D)。LGM-D是一種政策性保險專案，由美國農業部風險管理局(RMA)予以實施。政策目標是保障受牛奶價格和飼料價格雙重影響的利潤風險。與MILC 相比，LGM-D不再限制農場規模，不設定補貼上限，但奶農參與此專案需要交納一定的保險費和管理費。美國2014年農業法案透過的乳製品利潤保障專案(MPP)也是這種型別。
2 美國2014年農業法案中奶業安全網的主要內容
美國2014年農業法案對奶業支援政策做出重大調整，取消乳製品收入損失補償和價格支援兩大支柱計劃，新增乳製品利潤保障專案(MPP)和乳製品捐贈專案(Dairy Product Donation Program，DPDP)兩個計劃。上述調整更加註重補貼效率和強化風險管理，為牛奶生產建構新安全網。
2.1 乳製品利潤保障專案
作為奶業安全網的核心，乳製品利潤保障專案(MPP)用於保證牛奶價格與飼料成本之差大於某目標水平(即奶農選定保障利潤)，兼具農業保險和反週期支付的特徵，是2014年農業法案對奶業支援政策做出的重大調整，也是今後5年美國最大的奶業支援專案。奶農自願申請參加該專案或者LGM-D專案。為獲得MPP提供的利潤保障，奶農需繳納一定的保費和管理費。MPP包括幾個基本要素，決定了奶農參加該專案需繳納費用和可能獲得賠償的方式、時間和額度。
(1)計算週期。MPP採用日曆年度，將全年分為6個週期：1/2月、3/4月、5/6月、7/8月、9/10月和11/12月。不管單月牛奶實際利潤下降有多大，連續兩個月的平均利潤低於選定保障利潤時才觸發賠付。
(2)產量。每位參與MPP的奶農均被設定一個歷史產量。對於那些在2013年擁有完整生產歷史的奶農而言，歷史產量為2011、2012和2013年銷售數量的最高值。如果奶農在2011或2012年未參與牛奶生產，其歷史產量為2013年的銷售數量。對於新加入的奶農而言，歷史產量按照以下兩種方式折算：一是按照其實際生產月份的產量折算成12個月份的產量;二是按照其實際產奶的奶牛頭數乘以全國平均一頭奶牛年產量。考慮到單頭奶牛年產量不斷上升的趨勢，美國農場服務局(Farm Service Agency，FSA)每年會對歷史產量進行調整，從而反映全國牛奶平均產量的增加。
MPP並不是保障奶農曆史產量的全部，而是基於奶牛場歷史產量的一定比例(Coverage level percentage)制定。該比例在25%～90%，由奶農自己選擇。
(3)利潤。利潤分保障利潤和實際利潤兩種。其中保障利潤(Coverage Level Threshold)由美國2014年農業法案予以規定，在4～8美元/美擔(圖1)，以0.5美元為一個等級。每位奶農在上述區間內可自主決定其保障利潤。每個計算期間的實際利潤由牛奶價格與飼料價格之差決定。牛奶價格採用市場上通用的乳製品價格的平均值。美國養殖奶牛的飼料主要是玉米(青貯玉米折算為幹玉米)、豆粕和苜蓿乾草。在營養和科學的基礎上，基於全國不同種類奶牛的飼料配比，確定每生產約100磅牛奶的飼料成本為1.072 8×每蒲式耳玉米(1蒲式耳玉米≈25.4kg)的價格+0.00735×每噸豆粕的價格+0.0137×每噸幹苜蓿的價格。
奶農參加利潤保障專案需要交納一定的保費和管理費。其中，管理費為固定值，每位奶農均需交納100美元;保費的大小由奶農的生產規模、產量保障水平和選定保障利潤3個因素決定。如表1所示，奶農若選擇最低保障利潤(4美元/美擔，1美擔≈45.36kg)，只需支付100美元的管理費。如果選擇更高水平的保障利潤，奶農必須支付管理費和保險費。為更好的保障中小奶牛場主的利益，政府制定了雙重保費標準。如果奶牛場的產量低於400萬磅(相當於185頭牛的年產量)，奶農面臨的保險費將適當降低。此外，為吸引奶農積極參與MPP，年產量低於400萬磅的奶農所需交納的保險費在2014—2015年還將享受25%的折扣。
2.2 乳製品捐贈專案
當某月牛奶收入與飼料成本之差低於最低保障利潤(4美元/美擔)時，美國農業部會以市場價格購買乳製品，捐贈給非營利性營養援助機構，以支援低收入群體。
乳製品捐贈專案(DPDP)與價格支援專案的.作用機理有些相似，都是以政府購買的方式減少乳製品市場供給和改善乳製品市場行情。二者存在以下不同：一是政府購買價格。價格支援專案採用政府事先規定的支援價格，而DPDP按照市場價格購買。二是政府購買數量和品種。價格支援專案的購買規模取決於乳製品市場供應者在政府支援價格下願意銷售的數額，而非營利性營養援助機構決定DPDP的購買數量和品種。三是購買乳製品的用途。政府透過價格支援專案將乳製品市場週期性過剩的乳製品儲備起來，待市場價格迴轉時再投入市場，或者以國際市場價格出口到海外，而DPDP不得儲存乳製品，必須將購買的乳製品全部分發給相應營養機構。
3 新奶業安全網的影響分析
乳製品捐助專案對市場需求和價格的影響尚不清楚，這取決於政府援助對低收入人群乳製品購買的取代。可以確定的是，由於財政預算資金有限和低收入人群遠未滿足的乳製品消費需求，預計乳製品捐助專案對市場的影響較小。下面重點分析乳製品利潤保障專案(MPP)的影響。
3.1 價格面臨下行壓力，增加財政補貼支出規模
MPP實施後，政府對奶牛養殖的利潤損失給予保障。這降低了養殖奶牛的市場風險，從而刺激牛奶生產和增加牛奶供應。在乳製品出口變動不大的情形下，美國牛奶價格將面臨下行壓力。Nicholson和Stephenson (2014)運用系統動力學商品模型也證實了這一點[4]。
MPP會增加政府的財政支出，這得到眾多學者的認可。但對於財政支出規模的大小，觀點不一。國會預算辦公室(CBO)使用相對較高的牛奶價格，預計的財政補貼支出相對較小(年均支出3億美元)[5]。如果牛奶價格降至2011和2012年水平(如波士頓一類牛奶為15美元/美擔)，玉米價格依然接近2013年的歷史最高水平，那麼MPP將會導致20億～30億美元的聯邦奶業補貼(ITCSD，2014)[6]。Nicholson和Stephenson (2014)測算了MPP 在2012年奶業面臨較低利潤時的補貼支出規模。假定農戶均選擇8美元/美擔的保障利潤和90%的產量保障水平，MPP將增迦納稅人50億美元的負擔[4]。
3.2 乳製品出口增加，貿易扭曲效應加大
美國政府透過MPP對奶業的補貼支出，受當期市場價格影響，是一種黃箱補貼政策措施，形成事實上對乳製品的出口補貼。MPP實施後，美國國內牛奶產量增加，市場價格下跌，但美國奶農的利潤並未下降。美國乳製品能夠以較低的價格出口海外，這將促進美國乳製品的出口。
近年來，美國乳製品出口增加，最近5年出口增加1倍，美國2014年出臺的農業法案卻增加對奶業的補貼支出，這本身就是一種貿易扭曲。2013年，美國乳製品出口量佔國內產量的16%。美國對奶業的補貼支出，違背WTO削減補貼支出的承諾，擠壓其他乳製品出口大國的市場空間。作為世界主要的乳製品出口國，美國此舉必將引發紐西蘭等國家的不滿和申訴，也不利於其在跨太平洋戰略經濟夥伴關係協定(TPP)等區域貿易談判中推進更大程度市場準入。
4 啟示
目前，中國從官方到學術界尚未提出乳業安全網的概念，但自20世紀初開始，中國已著手實施了一系列乳業支援和保護政策，乳業安全網的雛形已經出現。與美國的政策相比，中國的奶業政策目標不明確，政策手段不豐富，政策效果也不明顯。當前，中國奶業處於比較劣勢地位，乳製品市場面臨供不應求局勢。應學習借鑑美國經驗，充分利用WTO規則和財政預算資金，注重補貼效率和強化風險管理，並結合自身國情，最大限度地保護民族奶業發展。
4.1 提高政策的穩定性
在美國，任何奶業支援政策的實施均以相關法律法規為依據。美國2014年農業法案規定了未來5年奶業安全網的政策要點和專案預算，這保證了支援政策的穩定性和連續性。中國應完善相關法律法規，界定好一段時期內的支援政策目標，統籌安排財政預算資金，持續穩定保障中國奶業健康規範發展。
4.2 加大政策支援力度
財政支援對促進奶業健康發展至關重要。美國奶業發展歷史悠久且十分發達，2014年農業法案仍繼續加大奶業安全網的補貼支出。對中國而言，奶業尚屬幼稚產業，奶製品供應面臨供不應求局勢，奶業支援資金規模與中國奶業大國地位嚴重不符，因此，要加大奶業支援資金投入，提高保護力度。
4.3 豐富政策支援手段
美國奶業支援政策經歷了從價格支援到收入補貼，再到利潤保障的演變歷程。2014年農業法案加大對奶業風險的全面管理，繼續提高補貼效率和強化政策效應。為更好保護奶農利益，美國政府不惜冒著違背WTO規則的風險。中國應充分利用WTO的支援政策空間，基於奶業發展目標和奶農的風險優先序來決定支援政策種類，注重政策之間的有機組合，切實保護奶農利益。
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