審計體制改革應對國際金融危機的思考工作心得
農業銀行作為一個經營貨幣資金的特殊行業，整體風險較高。隨著我國加入世貿組織，農業銀行股份制公司掛牌成立，金融競爭的日趨激烈，各家金融機構不斷加大營銷力度、積極拓展中高階客戶、開展形式多樣的金融業務創新，這對於增強我們農行盈利能力，提升其自身核心競爭力，起到了積極作用。然而，客觀上也加大了金融風險。如何有效防範金融業務風險，透過調研我們認為還得靠充分發揮農業銀行內審部門的職能作用。只有透過強化對各項業務的監督，把握風險重點，多方著力，嚴格風險管理，努力從源頭預防和消除各種風險隱患，才能求得農業銀行業務的持續穩健發展，才能有效應對當前蔓延世界的國際金融危機。
農行內部審計現狀與當前新形勢下農行業務的內控與審計監督的操作模式要求的差距。
巴塞爾銀行監管委員會在《加強銀行公司治理》檔案第40條提出：“董事會和高階管理層在識別銀行風險管理和內部控制體系的問題方面，可透過以下途徑增強內部審計部門的有效性：
認識並在全行上下強調審計和內部控制流程的重要性；及時有效地運用審計成果，並要求管理層及時糾正問題；促進內部審計人員的獨立性，如透過向董事會或董事會下設審計委員會報告；利用內部審計人員評價關鍵內部控制的有效性。”中國銀監會第44次主席會議要求，各銀行業金融機構要根據《國有商業銀行公司治理及相關監管指引》及《銀行業金融機構內部審計指引》的要求，高度重視內部審計為增加銀行價值方面的作用，儘快設立審計委員會，建立獨立於各級經營管理層、垂直管理的內部審計部門，配備足夠數量和勝任審計專業工作的人員，並建立相應的激勵約束機制，明確報告路線，進一步強化內部審計的職責和許可權，不斷提高內部審計的質量和水平。與上述國際準則和銀監會要求相比，農業銀行審計工作還存在以下幾個方面的明顯差距：
（一）對審計工作的重要性認識不夠統一。
從總體來看，農總行及大部分分支行對審計工作較為重視，機構設定、人員配備、審計經費等審計資源的配置基本能夠滿足工作需要，審計體制改革穩步推進，審計職能作用發揮較好。但是，在商業化經營的大背景下，也有一些分支行領導和部門負責人片面理解“追求利潤最大化”的經營目標，片面地以數字論英雄，重發展，輕管理；重短期效益，輕風險防範，忽視了審計等監督部門的地位和作用，甚至有時覺得成了他們發展業務的“絆腳石”。他們對審計監督採取迴避甚至對抗的態度，對審計發現的問題或狡辯，或“疏通”，問題暴露後又消極整改，影響了審計工作效率及審計成果利用。
（二） 審計體制的獨立性有待進一步增強。
從理論上講，審計是經營委託人對經營代理人進行監督的一種重要手段，只有審計機構和人員獨立於經營代理人，直接受經營委託人管理才能保證其開展工作的獨立性、超脫性和權威性。因而農行的審計部門只有實行垂直管理，並由總行行長直接領導（股改後直屬董事會領導），才能達到上述目標。在以前的專業銀行時期，農業銀行的審計體制是典型的`條塊分割型，在縣級支行及以上的管理機構普遍設定審計部門，各級審計部門直接對本級行行長負責。隨著農業銀行由專業銀行向商業銀行的轉型，審計體制改革也逐步推進，1987年實行二級分行對縣級支行的審計派駐制，20__二級分行徹底上收了縣級支行的審計職能，20__年起農總行分期分批地在部分一級分行建立審計特派辦，20__年至20__年分三批上收二級分行的審計職能至一級分行，實行一級分行對二級分行的審計派駐制。但是，目前農行審計體制改革還沒有完全到位，還只是實現了不徹底的省級分行以下的審計部門垂直管理，在一級分行乃至二級分行審計委託人和經營代理人合二為一，審計人員又受到分支行牽制，其獨立性、超脫性和權威性難以得到充分保障。農行股份份制公司掛牌後、總行完善總行審計局的建設、科學設定審計分局。上收一級分行及以下審計職能，透過整合審計特派辦、審計處和審計辦事處，在全行按區域設定若干個審計分局就是朝著這個目標進行改革的。
（三）審計人員素質參差不齊。
由於審計職能的特殊性，對審計人員的素質要求很高。西方商業銀行要求審計人員必須是做過多年業務的技術專家，甚至主管過某一項業務，能夠準確判斷特定業務是否該做，以及在當時條件下處理是否得法。但從總體來看，農行內審人員熟悉部分業務的多，熟悉全面業務的少；操作型的人員多，專家型的人員少；熟悉傳統業務的多，熟悉新業務的少，難以適應日新月異的銀行全能化、電子化、網路化發展趨勢。
（四）審計質量有待進一步提高。
由於審計理念不新、審計人員素質不優、審計方式和手段落後，目前農行內部審計還是以經驗式、手工式、現場式操作為主，導致審計覆蓋面不完全、重點不突出，不少問題、風險甚至案件沒有充分及時地發現和揭露，工作底稿和審計報告質量參差不齊，很多審計建議缺乏針對性、科學性和前瞻性，程式化、空洞化問題較為突出。
（五）審計成果沒有及時有效地得到利用。
在現行人事和分配體制下，一些分支機構為完成上級部門下達的考核指標，實現個人及小團體的利益目標，往往會採取一些違法違規手段，虛構、扭曲財務報表、資產質量等資訊。審計問題反映以後往往不能引起經營管理行的高度重視和及時糾正，審計建議難利用、難推廣、難見效。從現實看，審計中發現的問題有一部分是經營管理行的主管領導默許甚至授意形成的，對於這些問題審計部門諱莫如深，經營管理行“心安理得”；有一部分木已成舟，無法糾正；有一部分本可以整改，但由於審計部門缺乏督導權威性難以糾正。因而，審計發現問題的整改率還不太理想。
（六）對內部審計的有效性評估不夠。
由於種種原因，國有商業銀行往往害怕國家審計機關和社會審計機構介入銀行審計，國務院對外部審計部門介入銀行審計也有嚴格的審批程式，所以，國有商業銀行開展外部審計較少，內部審計檢討機制還沒有形成，內審部門工作的全面性、及時性、有效性無從評估，內審工作質效問題、內審作用發揮問題不能及時檢討和改進。
農行股份制公司掛牌後，圍繞當前業務積極推進農行內控與審計監督的操作模式的創新，以有效應對當前國際金融危機。
根據中央金融體制改革的總體部署，農行將過渡為股份制銀行和上市公司，20__年下半年已經開始引入外部審計和開展固定資產清理等股改前的準備工作。但是，農行股份制公司掛牌後，農行內控與審計監督的操作模式現狀難以新的市場定位下的農行業務的要求，必須把新的市場定位下農行內控與審計監督的操作模式改革納入股份制改革的總體部署，按照股份制商業銀行的公司治理要求在審計環境、審計理念、審計體制、報告線路、審計方法、審計業務、人員素質、審計制度等各個方面大力開展審計創新。
（一）審計環境的創新。
一是要提高全行對審計重要性的認識，重視和支援內部審計工作，加大審計資源投入。二是要培養全員依法合規經營的企業文化，事前防範經營風險，減輕審計工作負荷。三是要增強自覺接受審計的意識，由規避對抗審計、被動接受審計向主動接受審計轉變。
（二）審計體制的創新。
根據有關指引要求，銀行業金融機構的董事會負責建立和維護健全有效的內部審計體系，並對內部審計的適當性和有效性承擔最終責任。在董事會下設審計委員會，根據董事會授權組織指導內部審計工作。在成立董事會前，審計委員會人員組成及負責人由高階管理層確定。在成立董事會後，內部審計部門由向高階管理層負責改為向董事會和審計委員會負責，並設立一名首席審計官負責全系統的審計工作。為了增強審計機構的獨立性和權威性，要儘快完成內部審計機構和人員由總行垂直管理的改革目標，建立總行審計部門直通車格局。提高各級審計部門負責人的職務級別，首席審計官享受總行副行長級待遇，一級分行以下派駐機構主要負責人享受同級經營行正行級待遇。審計經費預算、人 員的人事及薪酬等關係與分支行徹底脫鉤，直屬總行管理。在審計過程中，審計人員自己解決一切後勤事宜，嚴禁被審計單位招待審計人員，否則招待方和被招待方都必須接受嚴厲的處罰。從而真正形成直接對一級法人負責的相對獨立的審計監控體系，實現審計機構高度的超脫性和權威性。
（三）報告線路的創新。
健全審計部門與董事會、監事會和高階管理之間層的交流和合作機制，審計委員會按季向董事會報告審計工作情況，並通報高階管理層和監事會；首席審計官和內部審計部門按季向董事會和高階管理層主要負責人定期報告審計工作情況的同時，在每次審計事項結束後應及時向他們報送專案審計報告。在股份制改革後，內部審計部門透過審計委員會或其他主要由獨立人士組成的架構直接向董事會報告是一種穩健的做法。獨立董事應每年至少安排一次，在銀行管理層不出席的情況下，直接與外部審計師以及內部審計部門的負責人會談。這有助於增強董事會對高階管理層執行董事會政策進行監督的能力，確保銀行的經營策略和風險敞口符合董事會所確定的風險度。同時要注重審計成果的充分利 用，董事會應當明確審計發現問題的整改督辦主要由高階管理層負責，改變以前主要由審計部門督導問題整改的誤區，提高整改效率，實現有錯必糾。
（四）審計理念的創新。
要適應內外環境的變化，圍繞完善公司治理的目標，樹立四種新的理念。一是審計目標多元化的理念。由傳統的以合規審計為主要目標向促進被審單位合規經營、控制風險、增加價值相結合，透過推廣風險審計和效益審計，促進被審計單位在可接受的風險水平內實現銀行效益和股東權益、公司市場價值的最大化。二是審計監督系統化的理念。建立內部審計相關機構的資訊交流與工作協作機制，堅持審計監督與業務檢查、內部審計與外部審計、內審監督與外部監管相結合，形成監管合力。三是審計方式現代化的理念。透過推廣計算機線上審計，實現現場審計與非現場審計、實時審計與事後及事前審計的有機結合。四是審計程式規範化的理念。嚴格按照國際及國家內部審計準則來開展審計活 動，實行全過程的審計質量控制，不斷提高審計質量。
（五）審計方法的創新。
目前，農業銀行已經實現了存款、信貸、匯兌、銀行卡、國際業務、網上銀行等主要業務的電子化、網路化和資料集中化，以綜合應用系統（abis）和信貸管理系統（cms）為主體的網路系統成為國內最為龐大且較為先進的金融服務網路，基於上述兩大系統的實時線上會計監控系統和信貸線上監測系統也已全面上線。雖然農行的計算機輔助審計系統（cas）已經開發成功並試執行，但是由於軟硬體投入不足及科技人才匱乏，計算機審計應用面還比較狹窄，仍然是以現場審計和手工操作為主，導致審計效率低、審計覆蓋面窄、風險控制能力不強、審計質量難以保證。因而必須充實非現場審計機構和人員，大力增加審計部門電子裝置投入，加快分析性軟體系統開發，加強非現場審計人員培訓，實現審計資訊系統與業務執行及監控制系統的聯網，實現計算機審計的實時化、經常化、全面化。同時，在每個審計專案實施前，都要運用計算機輔助審計系統進行全面深入的分析，確定主要的風險點，並結合其他部門檢查資料和現有的審計資料來確定現場審計的重點單位、重點業務和重點環節，提高審計的針對性、效率性。
（六）審計業務的創新。
目前農行內部審計的主要專案有經營指標真實性審計、信貸資產專項審計、行長任期（離任）經濟責任審計、內部控制綜合評價等審計專案，主要侷限於合規審計範疇。今後應當努力在理論上和實踐中探索風險審計和效益審計，一個可行的辦法是把風險審計與年度內控綜合評價結合起來，對經營機構和業務進行全面系統的風險評估，相應制訂切實可行的年度審計計劃；把效益審計與年度經營指標完成真實性和經濟責任審計結合起來，提出科學、合理的審計建議，在保證合規經營的同時，實現控制風險和增加價值等多重目標。
（七）人才觀念的創新。
適應現代商業銀行治理要求的審計人員，應當是既熟悉業務知識又熟悉經營管理、既熟悉傳統審計方法又擅長計算機操作、既具有較高的業務素質又具有良好的職業操守的複合型人才。為此，一是要提高審計人員的准入門檻，實行資格認證，考試、考核合格方可持證上崗；二是加強審計人員的培訓，實行強制培訓和終身培訓制，不斷提高綜合素質；三是拓寬審計人員與業務人員的交流渠道，每年審計人員與其他業務人員的交流量不低於5%。同時要面向社會公開招聘急需的高階人才。
（八）審計制度的創新。
要健全審計激勵與約束機制。在充分發揮內審部門作用的同時，由董事會或審計委員會牽頭，積極引入外部審計機構參與農行審計工作。除了年度財務會計報告審計等專案外，還要開展對農行內部審計部門工作的有效性審計評價。根據評價結果，由董事會對內審部門人員進行獎懲，對在防範風險與案件和開展增值審計中作出突出貢獻的人員給予重獎，對工作不力、應查未查、應報未報、應處未處而形成風險、損失和案件的，對審計人員嚴格進行責任追究。從而實現對審計監督人員的再審計監督，促進農行審計工作效率和質量的不斷提高，以達到防範風險，有效應對當前的國際金融危機。
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