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教育均衡發展五大誤區

教育均衡發展五大誤區

  教育均衡發展五大誤區

  誤區一:把均衡水平與發展水平混為一談

  義務教育的發展水平主要體現在義務教育的入學機會、學校的經費投入、辦學條件、師資素質、教育質量等方面,而均衡水平主要反映的是校際之間、城鄉之間、區域之間等義務教育發展水平的差距。各地義務教育的發展實際上存在發展水平高均衡水平高、發展水平高均衡水平低、發展水平低均衡水平高、發展水平低均衡水平低四種情況。由於不瞭解均衡與發展的關係,很多同志把發展水平與均衡水平混為一談,認為發展水平越高均衡水平就越高,只要增加教育投入把發展水平搞上去,均衡水平自然就提高了,認為縣域內義務教育的校際均衡水平達到國家標準以後,只要各學校的辦學條件和師資水平不斷提高,均衡水平就不會下滑,還有很多經濟發達區縣的同志對於本區縣義務教育發展的均衡水平低於經濟欠發達區縣的情況不能理解。

  由於對均衡與發展的關係認識不清,很多促進義務教育發展的工作都被視為推進義務教育均衡的措施,導致推進均衡的工作缺乏針對性。很多基層教育部門把加大教育投入、提高生均教育經費標準、開展教師全員培訓、實施名師名校長工程、抓素質教育開展學生心理輔導、減輕學生課業負擔開展陽光體育、創新教育管理方式搞好便民服務等都作為推進義務教育均衡發展的經驗進行總結,而實際上這些政策措施更多地是提高了義務教育發展水平卻未必能提高均衡水平,比如加大經費投入這一措施,在執行時只有向薄弱學校傾斜,加大對薄弱學校的投入力度才能提高均衡水平,如果更多地投入了優質學校反而會擴大校際之間的差距。由於對均衡與發展的關係認識不清,很多教育行政部門的負責人對本地義務教育均衡發展的現狀缺乏全面瞭解,因而也就無法科學合理地確定經費投入的重點和資源配置的方案,無法確定均衡工作的重點和目標,導致推進均衡工作的盲目性。

  誤區二:不瞭解義務教育均衡的動態性和相對性

  義務教育均衡是動態的而不是靜態的。由於均衡反映的是校際、城鄉、區域等之間義務教育發展水平的差距,這種差距又處於不斷變化之中,因而均衡水平也是不斷變化的。2013年,教育部啟動了義務教育發展基本均衡縣(市、區)的評估認定工作。很多區縣把搞好均衡工作,透過國家評估認定作為一項重要任務來抓。但是很多幹部把均衡評估工作看得與“兩基”評估驗收一樣,認為只要透過驗收,均衡工作的任務就完成了。他們並沒有認識到均衡發展的動態性,透過均衡驗收以後,如果集中向部分學校投入更多的資源、大量的學生向部分學校集中等,都可能會產生新的不均衡,因而均衡工作不可能畢其功於一役,均衡發展應該成為今後指導義務教育工作的原則,貫徹到義務教育工作的方方面面,常抓不懈。

  義務教育均衡是相對的而不是絕對的,它是一個從不均衡到均衡到新的不均衡再到新的均衡的螺旋式上升的發展過程。義務教育均衡可以分為三個不同的階段:起點均衡,即教育權利平等,讓每個孩子都能入學;過程均衡,即教育條件相同,讓每個孩子都能接受水平大體相當的教育;結果均衡,即學業成功的機會相同,讓每個孩子都能從學校教育中獲得成功。在義務教育發展的不同階段,義務教育均衡工作的重點不同。全面普及義務教育之後,我國已經實現了義務教育的起點均衡,現階段推進義務教育均衡發展的主要任務是合理配置教育資源,實現義務教育的過程均衡。在義務教育發展不均衡的諸多表現中,義務教育發展的校際差距是人民群眾最為關注的。雖然在以縣為主的管理體制下,當前均衡工作的重點定位於率先實現縣域內的校際均衡,但是實現了縣域內校際均衡,通過了國家評估驗收的地區特別是東部發達區縣也不應就此止步,而應把義務教育均衡發展的範圍逐步擴大到市域內甚至省域內縣域間的均衡,並且不斷深化義務教育的內涵發展,從教育資源配置的均衡向教育質量均衡邁進。

  誤區三:認為所有學校辦學條件達標就實現了均衡

  在促進義務教育均衡發展的多項政策措施中,學校標準化建設是其中非常重要的內容。很多同志認為只要縣域內所有的學校都達到了辦學條件標準,就實現了縣域內的校際均衡。實際上學校辦學條件的標準化只是實現校際均衡的必要而非充分條件。加強學校標準化建設一是為了改善學校辦學條件,提高義務教育的發展水平,二是為了避免出現低水平均衡的情況。在我國辦學條件標準基本上可以說是底線標準,學校的建設只要不低於該標準即可,也就是說這種標準保底不封頂,即使所有的學校都達到了辦學標準,由於一些嚴重超標的豪華學校的存在也可能導致校際的不均衡,這種情況在發達地區並不鮮見。教育部發布的《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》中規定,“義務教育發展基本均衡縣的評估認定,應在其義務教育學校達到本省(區、市)義務教育學校辦學基本標準後進行”,把所有學校達到本省辦學基本標準作為該區縣參與義務教育發展基本均衡縣評估認定的先決條件或者“門檻”,既是為了避免低水平均衡,也是基於達標不等於均衡的認識。

  國際上促進義務教育均衡發展的`諸多經驗中,日本和韓國等國家實行統一的辦學標準,用一張圖紙建所有學校的做法受到很多人的推崇,他們認為這樣按統一標準建設的學校既沒有薄弱校也沒有豪華校,學校的辦學條件自然就均衡了。當這一經驗應用於國內時,對於促進均衡發展的作用卻十分有限,因為我國與日韓有著完全不同的國情。日本和韓國都是高度城鎮化的國家,2011年日本和韓國的城鎮化率分別達到91.3%和83.2%,而我國2013年的城鎮化率只有53.7%。城鎮化伴隨著大量農村人口向城鎮的遷移和流動,學齡人口的大規模流動必然會對學校的建設和佈局,義務教育資源的配置產生影響。由於學生的流動,原來辦學條件達標的學校,可能就會超標或不達標了,比如,在我國的教育實踐中,大量新建不久的農村學校由於生源減少而被迫閒置,城鎮學校由於大量農村學生的湧入而擁擠不堪,出現超大規模校、超大班額現象。在日本和韓國,由於已經進入高度城鎮化階段,沒有了人口的大規模遷移,各地區的生源相對穩定,用一張圖紙建所有學校是實現義務教育階段學校教育資源配置校際均衡的有效手段。而我國正處於城鎮化快速推進時期,由此而帶來的學齡人口的大規模流動,是我們在制定推進義務教育均衡發展的政策措施時必須考慮的因素,在吸收和借鑑相關國際經驗時,必須結合我國的實際情況。

  誤區四:認為推進義務教育均衡發展差異係數越小越好

  教育部發布的《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》中規定,用差異係數衡量縣域內義務教育校際均衡水平。很多同志認為推進義務教育均衡發展,差異係數的值越小越好。教育是現代社會系統的有機組成部分,受到經濟發展、社會體制、文化氛圍、人口分佈、自然環境等諸多因素的影響與制約。由於經濟、社會發展等的不均衡很難消除,義務教育發展中的差距也將長期存在。因此實現義務教育的絕對均衡是不可能的,義務教育的均衡只能是相對的。義務教育發展過程中,校際、區域間發展水平的適度差距可能會引發學校之間、地區之間的互相學習與競爭,在某種意義上說這也是推動義務教育事業向前發展的動力。當然,如果差距過大,則可能會引發矛盾與衝突,阻礙義務教育事業的發展。因此,雖然從數學意義上說,差異係數值越小,縣域內校際差距就越小,但推進義務教育均衡發展的實踐中,差異係數的值未必越低越好,我們追求的是讓差異係數的值低於國家標準,並且保持在一個“合情合理”的範圍內,也就是說縣域內義務教育資源配置的校際差距被人民群眾認為是合理的,可接受的,這種差距的存在合乎社會和教育發展的規律。

  在推進義務教育均衡發展過程中,部分省市透過橫向比較,用差異係數對各區縣的縣域內校際均衡水平進行排隊,衡量各區縣均衡工作的努力程度和工作成效。由於各區縣的情況千差萬別,推進均衡工作的難度也有較大差異。比如一個學校成規模、佈局集中的城市中心區和一個學校規模小、佈局散的山區縣,實現校際均衡的難度也有巨大差別,因此根據差異係數對各區縣進行排隊,應當非常慎重。如果不考慮各區縣的實際情況和推進均衡工作的難度,簡單地以差異係數進行排隊,認為差異係數值越低越好,可能會挫傷部分地區推進均衡工作的積極性,還有可能引發新一輪的盲目撤點並校。

  部分地區透過縱向比較,認為如果某一區縣差異係數值變大了,校際差距變大了,就說明該區縣推動均衡工作的水平下滑了。由於義務教育均衡是動態的,學校之間的差距經常會發生變化,差異係數值也就會經常波動,因此,不應對差異係數值的小幅變化過度解讀。只有差異係數值出現較大幅度的增長,才能認為該區縣均衡水平明顯降低了。當然,如果某一區縣的差異係數值連續幾年出現小幅增長,也應引起關注。在推進均衡的實踐中,經常會出現這樣的情況,比如某一區縣實現了義務教育發展基本均衡,為了提高教育質量,計劃對學校的教學儀器裝置進行升級換代,由於經費有限,當年只能對1/4的學校進行裝置更新,此後的三年每年再更新1/4,在這項計劃執行之初,該區縣的校際均衡水平就會出現下滑,而這一計劃對提高義務教育發展水平又是十分有益的。如果在推進均衡過程中,過度追求差異係數的降低,不能接受校際發展水平的合理差距,不能接受差異係數的正常波動、合理波動,地方在促進義務教育發展的過程中就會束手束腳,在經費投入上也只能採用“撒芝麻鹽”的方式,沒有了發展水平的提高,均衡也就失去了意義。

  誤區五:認為推進義務教育均衡發展主要靠加大投入增加資源

   在很多地區推進義務教育均衡發展的主要措施是加大經費投入力度,並向落後地區或薄弱學校傾斜,也就是通常所說的“抬高底部”。但是單純依靠加大投入力度,增加資源總量,保證新增教育資源向落後地區和薄弱學校傾斜來提高義務教育均衡水平,在現實中難度比較大,特別是那些在某些指標上存在高位不均衡情況的地區,依靠新增資源來提高均衡水平,也會造成嚴重的資源浪費,因此在增加資源總量的同時,既要用好增量,也要盤活存量,提高現有資源的利用率,堅持勤儉辦學。

  近年來,大量的農村學生湧入縣鎮和城市的學校就讀,給各地推進義務教育均衡工作帶來很大困擾。大量農村學校由於沒有生源而被撤併,造成教育資源的極大浪費,而與此同時很多地方不得不在城市和縣鎮不斷地投入巨資新建學校來滿足大量湧入的農村學生的就學需求,很多低齡學生需要寄宿或由家長租房陪讀,也增加了家長的經濟負擔。這些農村學生中除了進城務工人員隨遷子女外,有相當多的學生是為了追求優質教育而選擇到縣鎮和城市學校就讀。擇校主要是擇師,如果家門口的學校能夠擁有與城裡的學校一樣的師資,很多農村的學生會選擇就近入學,已經擇校到城市和縣鎮就讀的農村學生也可能會迴流,學生的合理流動將會盤活存量資源,大幅提高現有資源的利用率,節約大量新建學校所需的經費,減少城市和縣鎮教育行政部門被動迎接學生潮的壓力。在城市中心區也存在類似情況,優質學校人滿為患,只得不斷新建校舍,擴大規模,而薄弱學校生源不足,資源閒置。為了有效改變這種局面,除了增加資源總量外,各地還應取消部分優質學校在全縣甚至全市範圍內選調師資、選拔生源的特權,儘快建立教師全員流動制度,以教師隊伍的合理流動為抓手,引導生源的合理流動,盤活存量資源,促進義務教育均衡發展。

  【結束語】

   均衡發展是義務教育的戰略性任務。為了確保教育規劃綱要提出的“到2020年基本實現區域內均衡發展”的目標如期實現,教育部建立了縣域義務教育均衡發展督導評估制度。截至2014年年底,透過“縣域義務教育發展基本均衡縣”國家級評估驗收的縣(市、區)達到757個,義務教育均衡工作取得較大進展。但是透過督導評估發現,各地在推進義務教育均衡發展中仍存在幾大認識誤區,嚴重影響義務教育均衡發展程序。

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